1953年和1958年，國家相繼頒布了《國家建設征用土地辦法》，但這個辦法在當時的實踐中并沒有得到很好的貫徹和執(zhí)行。從當時的歷史情況看，由于國家正處于工業(yè)化建設的初期，國家建設征用集體土地的手續(xù)極不完善，存在大量無償或基本無償使用集體土地有情況。集體之間占用土地，特別是公社占用大隊土地，公社、大隊占用生產隊土地，更是無償調撥，嚴重破壞了中共中央政治局1959年4月上海會議紀要《關于人民公社的十八個問題》中確定的以生產隊為基礎、三級所有的人民公社根本制度。針對這種現象，1960年11月3日，中共中央又發(fā)出了《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，指出“三級所有，隊為基礎，是現階段人民公社的根本制度。”要求“堅決反對和徹底糾正一平二調的錯誤”，指出“一平二調的‘共產風’，嚴重破壞以生產隊為基礎的公社三級所有制，破壞農業(yè)生產力，必須堅決反對，徹底糾正”。凡是公社、縣及縣以上企業(yè)、事業(yè)單位平調生產隊的土地及其他財務，“都必須認真清理、堅決退還”，“都必須在今年（1960年）內，至遲在明年春耕地以償付清楚”。同時明確了“勞動、土地、耕畜、農具必須堅決實行‘四固定’，固定給生產小隊使用，并且登記造冊，任何人不得隨便調用，……。”

　　1962年9月27日，中共中央第十次全體會議討論通過了《農村人民公社工作條例修正草案》（后簡稱《六十條》），進一步明確了“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。”“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有。”“生產隊所有的土地，不經過縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個不得占用，……。”確立并鞏固了集體土地“三級所有，隊為基礎”制度格局。