稅費改革后，農田水利成為農村公共物品問(wèn)題研究的熱點(diǎn)。在討論農田水利制度安排中，多數研究者側重于制度的效率而對制度的其他方面關(guān)注不夠。中國是一個(gè)農業(yè)大國，不同區域，自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、作物類(lèi)型存在很大差異，因而對水利有不同的需求。同時(shí)，中國也是一個(gè)人口大國，且農村人口占據全國人口的大多數，農田水利供給關(guān)系到農村社會(huì )穩定和國家的糧食安全。這就意味著(zhù)，人們在設計農田水利制度時(shí)不能僅僅局限于制度的效率，而必須將視野拓寬到中國的特殊國情中，在細致考察農田水利基本前提的基礎上來(lái)構建適合中國國情的農田水利制度。

　　1、水資源分布不平衡

　　我國地處北半球亞歐大陸的東部，東南瀕臨太平洋，是世界上季風(fēng)最為顯著(zhù)的國家之一。東南季風(fēng)和西南季風(fēng)以及西高東低的地形決定了我國的氣候具有夏秋濕潤多雨、冬季寒冷干燥，東南沿海地區多雨、西北地區干旱的基本特點(diǎn)。

　　與世界其他國家比較，我國的水資源大致有以下幾方面特點(diǎn)：第一、人均、畝均占有量少。我國人均占有水資源量為2220立方米（按1997年人口計算），相當于世界人均占有量的1/4。按耕地面積計算，我國單位面積占有水資源量約為h㎡土地28500立方米（＝1900立方米/畝）。第二、地區分布與人口、土地、經(jīng)濟的布局不適應。我國水資源量的地區分布大致呈現出自東南沿海向西北內陸遞減的趨勢，而東南部、珠江、西南諸河流的耕地只分別占全國耕地的2.5%、6.7%、1.8%。北方黃河、淮河、海河的土地面積占全國的39.3％，但水資源僅占全國的7.5％。第三、逐月水量時(shí)間分配不均衡。降水集中在夏秋雨季，容易發(fā)洪水，而冬春季節則少雨，容易出現春旱。第四、歷年水量不穩定。水量多的年份來(lái)水，與水量少的年份來(lái)水，有時(shí)可以相差10倍。而且并不是豐水、平水、枯水交替出現。在黃河的歷史上曾出現連續11年（1922－1932）的干旱，連續9年（1943－1951）的豐水。我國水資源分布的上述特點(diǎn)，既給水利資源的開(kāi)發(fā)和利用帶來(lái)極大的困難，也構成了不同區域水利建設和水利制度安排的自然前提。

　　2、農田水利的系統性

　　為農業(yè)服務(wù)的水利工程主要有蓄水工程（包括水庫、堰塘）、引水工程（包括有壩引水、無(wú)壩引水）、提水工程（即泵站工程）和機井。不同的水利工程通常是特定自然環(huán)境的產(chǎn)物，如南方多蓄水工程，北方多引水工程，山區多蓄水工程，平原多提水工程，南方多堰塘，北方多機井等等。雖然不同區域水利工程類(lèi)型不同，但在同一區域中，不同的水利工程實(shí)際上是相互關(guān)聯(lián)的，因此，農田水利的系統性并不僅僅是指單個(gè)水利工程構成的灌溉系統，如泵站灌溉系統由進(jìn)水渠、泵房、輸水渠等組成，任何一部分的破損都將導致整個(gè)灌溉系統的崩潰，而且指同一區域內不同水利工程之間所構成的水利系統，維護這個(gè)系統是有效發(fā)揮不同水利工程效用的前提，尤其是在經(jīng)過(guò)人民公社時(shí)期，我國已經(jīng)建立起了相對完善的水利系統的背景下，如何維護這個(gè)系統極其重要。

　　以江漢平原的荊門(mén)市為例，至1985年，荊門(mén)區域初步形成了以漳河水庫為后盾，中小型水庫和電力提灌為骨干、小型堰塘為基礎，大、中、小結合，蓄、引、提相配合的灌溉供水體系，以堤防抗御外洪和水庫攔蓄抗御山洪的防洪體系，以沿江濱湖涵閘，泵站為主的排澇體系。這三大體系的有機結合，使全市的有效灌溉面積達到140萬(wàn)畝，占總耕地面積的92%，從而使荊門(mén)市成為全國五十個(gè)商品糧生產(chǎn)基地縣市之一。然而，近年來(lái)，荊門(mén)區域卻頻遭旱災，成災程度十分嚴重，其根本原因在于原有的水利系統被破壞，相互孤立的水利設施抗旱能力差。

　　3、農田水利的準公共物品性

　　農田水利是準公共物品主要源于農田水利的系統性和特殊性。農田水利的系統性表明，農田水利難以做到有效排他；農田水利的特殊性表明，農田水利受自然因素影響極大，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)來(lái)有效供給（或市場(chǎng)供給導致低效益）。農田水利的有效性在于它的系統性，而系統性表現在單個(gè)水利工程構成的系統性和灌區水利工程之間構成的系統性?xún)煞矫妗３�非是小型機臺、堰塘和機井，一般水利工程的所有權、使用權、管理權均無(wú)法為單一主體所壟斷。

　　以泵站為例，泵站可能為國家或集體所有，但泵站附屬設施如渠道尤其是毛渠，泵站管理單位是沒(méi)有能力去維護的。實(shí)行生產(chǎn)責任制后，農戶(hù)擁有土地的使用權，沒(méi)有農戶(hù)的同意（或沒(méi)有相關(guān)補償措施）便不能侵占或損害農戶(hù)的土地使用權，而若渠系得不到有效維護，泵站灌溉可能難以實(shí)行。人民公社時(shí)期水利工程能有效發(fā)揮作用，其奧秘就在于水利工程管理單位與相關(guān)的社隊形成了專(zhuān)管與群管相結合的管理與維護機制，目前的困境在于，水利工程管理單位與相關(guān)的用水者缺乏共同維護機制，這種機制若要建立，水利工程單位就不可能是一個(gè)外在于用水者的企業(yè)。由此，為農業(yè)灌溉服務(wù)的水利工程單位，很難真正作為一個(gè)市場(chǎng)化的主體而存在；用于農業(yè)灌溉的水資源，也難以成為一般意義的商品。另外，農業(yè)灌溉受自然因素影響極大，收益與風(fēng)險均完全無(wú)法確定，因此，農業(yè)灌溉既具有公共性，又不能完全市場(chǎng)化，它只能是準公共物品。

　　4、中國農村發(fā)展的非均衡性

　　非均衡是中國社會(huì )發(fā)展的重要特征之一。正如徐勇所說(shuō)，在中國這樣一個(gè)地域遼闊、人口眾多、歷史悠久的國度里，政治社會(huì )狀況異常豐富和復雜。在國內的不同地方、不同社會(huì )組織單位、不同人群里的政治狀況既有許多相似和共同之處，更有著(zhù)不少的具體差別，表現出非等同性、非一致性的非均衡特點(diǎn)。可以說(shuō)，世界上沒(méi)有哪一個(gè)國家內部的政治非均衡性有中國這樣突出。不僅在政治上，而且在經(jīng)濟、社會(huì )、文化上，中國社會(huì )發(fā)展的非均衡性也十分突出，非均衡性成為當下中國社會(huì )發(fā)展的一個(gè)總體性事實(shí)。

　　具體來(lái)說(shuō)，中國農村發(fā)展的非均衡性突出表現在如下幾方面：第一、經(jīng)濟發(fā)展水平呈現出顯著(zhù)的區域差異。胡鞍鋼曾用“一個(gè)中國，四個(gè)世界”來(lái)形象描述這種地區發(fā)展差異。第二、社會(huì )、文化在不同區域呈現出不同的特征。第三、不同區域受自然條件的約束，其生產(chǎn)方式、作物類(lèi)型、市場(chǎng)化程度差異極大。第四、農民的組織化受自然條件、生產(chǎn)結構、區域文化、市場(chǎng)化程度等方面的影響而表現出異常復雜的情形。在較為封閉的區域，因為市場(chǎng)化程度較低，傳統資源保存較好，鄉村社區通過(guò)傳統方式將農民組織起來(lái)；在經(jīng)濟發(fā)達、工業(yè)化程度較高的區域，市場(chǎng)成為連接人們的紐帶；在傳統已經(jīng)消失，市場(chǎng)化程度較高，但又缺乏鄉村工業(yè)的區域，農民處于原子化狀態(tài)。中國農村發(fā)展的非均衡性要求人們在設計農田水利制度時(shí)應立足于不同區域的實(shí)際情況，切不可迷信某一種理論和某一種制度。

　　5、農村社會(huì )穩定和中國的糧食安全

　　我國是一個(gè)水資源分布極不平衡的國家，治水一直是國家管理和社會(huì )生產(chǎn)與生活的重要事務(wù)。圍繞治水，國家與鄉村社會(huì )、不同區域、村莊之間以及農民之間形成的糾紛，容易誘發(fā)其他矛盾，危及社會(huì )穩定，這在歷代古籍、碑文中亦多有記載。新中國成立之初，毛澤東發(fā)出“一定要把淮河修好”的號召，正是基于他借鑒歷史經(jīng)驗做出的一個(gè)英明的治國戰略決策。人民公社時(shí)期大修水利，由于很多水利工程跨縣、跨公社、大隊或生產(chǎn)隊，也引發(fā)了許多糾紛，有些糾紛至今仍未解決。農村實(shí)行生產(chǎn)責任制后，水利糾紛更是司空見(jiàn)慣，有些甚至導致惡性事件。水利糾紛的產(chǎn)生，說(shuō)到底，是因為土地資源和水資源短缺，水利設施不完善造成的。在土地資源和水資源短缺無(wú)法緩解的背景下，隨著(zhù)人口增長(cháng)、城市擴張以及工占農水，水利糾紛將不可避免地變得更加尖銳、頻繁和復雜，解決不好，容易引發(fā)鄉村社會(huì )的不穩定。

　　水利是農業(yè)的命脈。我國70%的糧食來(lái)自灌溉農業(yè)，增加可灌溉耕地面積，提高灌溉耕地的土地生產(chǎn)率，是保證中國糧食安全的有效措施。1949年以來(lái)，我國一直致力于增加可灌溉面積，使糧食生產(chǎn)取得長(cháng)足發(fā)展。另外，在影響我國農業(yè)的諸多自然災害中，以旱災最為嚴重。尤其是近年來(lái)，我國干旱影響范圍大，持續時(shí)間長(cháng)。2004年，南方許多省份發(fā)生了冬春連旱和秋冬連旱，全國農作物因旱受災面積17255千公頃，其中成災面積7951千公頃，因旱損失糧食231億公斤，造成直接經(jīng)濟損失315億元。2005年，南方部分地區又發(fā)生了嚴重的旱災。旱災的頻發(fā)及成災程度嚴重威脅著(zhù)我國的糧食安全。我國是人口大國，糧食安全問(wèn)題是國家發(fā)展戰略問(wèn)題，必須立足依靠自身力量來(lái)解決。這是農田水利制度安排始終必須緊扣的最為重要的前提。

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