二、國(guó)家土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更的原則

　　國(guó)家土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更原則包括兩方面的含義：其一，土地所有權(quán)的買賣、贈(zèng)與、互易和以土地所有權(quán)作為投資，均屬非法�，F(xiàn)實(shí)中存在的土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移只能是集體所有的土地經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有，而國(guó)家所有的土地不能轉(zhuǎn)為集體所有。其二，國(guó)家所有的土地可以由農(nóng)民集體長(zhǎng)期使用，但不能因此而改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。

　　1957年《中華人民共和國(guó)水土保持暫行綱要》第十四條規(guī)定，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社如果愿意在國(guó)有荒山荒地，采用水土保持措施以發(fā)展農(nóng)、林、牧業(yè)生產(chǎn)，可以提出使用土地的面積、界址和經(jīng)營(yíng)方案，經(jīng)縣人民委員會(huì)批準(zhǔn)后長(zhǎng)期使用”。開(kāi)發(fā)國(guó)有土地，是使用國(guó)有土地的一種行為。有些地方曾有過(guò)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)所有”的提法，實(shí)際上與植樹(shù)造林“誰(shuí)種誰(shuí)有”一樣，不是指土地的所有權(quán)，而是地上財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，對(duì)于土地則是使用權(quán)問(wèn)題�！锻恋毓芾矸ā吩�規(guī)定，“開(kāi)發(fā)國(guó)有荒山、荒地、灘涂用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以確定給開(kāi)發(fā)單位使用。”

　　1988年的《土地管理法》第二十四條規(guī)定，“國(guó)家建設(shè)征用的集體所有的土地，所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位只有使用權(quán)”。對(duì)于國(guó)家建設(shè)征用后，由于種種原因又退還給原農(nóng)民集體使用的土地，原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家建委1973年6月在《關(guān)于貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)在基本建設(shè)中節(jié)約用地的指示》中指出：“對(duì)于征而不用、多征少用、早征遲用的土地，都應(yīng)當(dāng)退還當(dāng)?shù)厝嗣窆�社和生產(chǎn)隊(duì)耕種。退還時(shí)不要收回補(bǔ)償費(fèi)，但土地所有權(quán)仍屬于國(guó)家。”這與1962年國(guó)務(wù)院對(duì)廣西處理征用土地中有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)精神一致。就是說(shuō)，已經(jīng)征用過(guò)的土地，無(wú)論退還給集體或撥給其他農(nóng)民集體使用，其國(guó)有土地的性質(zhì)都不得改變。

　　三、尊重歷史和現(xiàn)實(shí)，分階段處理土地權(quán)屬問(wèn)題的原則

　　建國(guó)以來(lái)，我國(guó)土地所有權(quán)制度四次大的調(diào)整，即1950年土地改革、1956—1958年合作化、1962年“四固定”、1982年頒布《憲法》。因此，在處理土地權(quán)屬問(wèn)題時(shí)必須堅(jiān)持尊重歷史和現(xiàn)實(shí)、分階段處理的原則。即在確權(quán)工作中，既要根據(jù)當(dāng)時(shí)的歷史條件和政策、又要充分考慮當(dāng)前土地使用的實(shí)際狀況確定土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利歸屬，正確處理國(guó)家所有土地與集體所有土地之間、集體之間的土地所有權(quán)的歸屬問(wèn)題，避免引起社會(huì)矛盾，要有利人民生產(chǎn)和生活。具體包括四方面的內(nèi)容：其一，要正確處理國(guó)家所有土地與集體所有土地之間的土地權(quán)屬問(wèn)題；其二，正確處理集體之間土地所有權(quán)的歸屬問(wèn)題；其三，分階段處理國(guó)家建設(shè)征用集體土地和集體之間使用土地的土地權(quán)屬問(wèn)題；其四，國(guó)家所有土地的推定原則，即，不能證明為集體所有的土地歸國(guó)家所有。