在長期的社會發(fā)展過程中，中國逐步形成了一套獨特的土地法律制度體系。隨著我國新民主主義革命的勝利以及社會主義革命和社會主義建設(shè)的不斷推進，確立了我國土地社會主義公有制的法律地位，并在土地管理和土地利用上，形成了一套與計劃經(jīng)濟體制相適應的模式。土地使用者只要依法取得批準范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，同時完成對原土地所有者或使用者的補償、安置后，即可無償、無期限地使用土地。此外，土地使用的變更，也都是通過政府行政劃撥方式進行的，不存在土地市場，更談不上市場調(diào)節(jié)，國有土地的動態(tài)繁榮不具備任何條件。直至二十世紀七十年代末，外商投資企業(yè)在我國境內(nèi)出現(xiàn)，這種格局才發(fā)生了改變。外商投資企業(yè)的私有性及營利性，使其與被投資國家存在著相當?shù)睦�益差異，因此，調(diào)整外商投資企業(yè)的用地利益勢在必行。自1979年開始，我國對土地使用制度的改革大致經(jīng)歷了以下三個階段：

　　1、制度突破階段（國有土地使用費稅制度的確立）

　　隨著改革開放方針的貫徹實施，市場經(jīng)濟日趨活躍，土地作為一種重要的生產(chǎn)要素游離與市場之外的矛盾更加突出，主要表現(xiàn)在：一是國有土地資產(chǎn)在房產(chǎn)市場、土地隱形市場中大量流失。房產(chǎn)交易開放后，其價格中源自土地級差的巨額收益，成了轉(zhuǎn)讓、出租房屋的土地使用者的額外收入，從而使變相出租土地的隱形市場難以抑制。二是對城市建設(shè)用地使用者而言，客觀上孕育助長了土地資源利用的浪費。建設(shè)用地項目中多征少用、早征遲用、征而不用甚至亂占濫用等現(xiàn)象屢禁不止。1979年7月，第五屆全國人大常委會第二次會議通過的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》第五條明確規(guī)定：“中國合營者的投資可包括為合營企業(yè)經(jīng)營期間提供的場地使用權(quán)。如果場地使用權(quán)未作為中國合營者投資的一部分，合營企業(yè)應向中國政府繳納場地使用費”。隨后該法的《實施細則》又對場地使用費的收費辦法等作了進一步的規(guī)定。中外商投資企業(yè)的有償用地，打破了傳統(tǒng)觀念的禁錮，使國有土地的所有權(quán)與使用權(quán)第一次產(chǎn)生分離，以次為契機，開始了國有土地有償使用的時代。與此同時，城鎮(zhèn)土地使用稅的開征也在積極的醞釀中，1988年9月27日，國務院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，是關(guān)于“合理利用城鎮(zhèn)土地，調(diào)節(jié)土地級差收入，提高土地使用效益，加強土地管理”的一個重要法規(guī)。其“城鎮(zhèn)土地使用稅”的征收，標志著對國有土地無償、無期限使用，無土地市場的不合理土地使用制度的突破，是我國土地管理史上具有劃時代意義的大事，對鞏固土地社會主義公有制，加強土地管理，增加財政收入具有積極的促進作用。至此，土地使用權(quán)真正脫離所有權(quán)，獨立成為土地上最重要的一項權(quán)利，國有土地使用權(quán)也隨之成為土地使用權(quán)的一種最重要的行使方式。但是，土地稅費的開征僅僅解決了國有土地的使用性質(zhì)問題，即國家作為土地所有者所應享有的收益權(quán)問題，卻沒能觸及土地使用權(quán)入市流通的實質(zhì)問題，因而這一階段仍未能形成真正意義上的土地使用權(quán)市場。

　　2、制度建立階段（國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度的確立）

　　1987年深圳公布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》，在全國范圍內(nèi)率先試行了土地使用權(quán)的有償出讓和轉(zhuǎn)讓，建立了全國第一個土地使用權(quán)市場，從而在國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度上邁出了立法的第一步。1988年4月12日，我國第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法修正案》明確規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從而為建立土地使用權(quán)市場和完善土地有償使用制度提供了根本的法律依據(jù)。1988年12月29日修改、公布并實施的《中國人民共和國土地管理法》規(guī)定 “國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務院另行規(guī)定”，是“國家依法實行國有土地有償使用制度”的基本法律，標志著我國土地有償使用制度進入了新的法制化階段。1989年5月12日，國務院發(fā)布的《關(guān)于加強國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，是具體貫徹土地有償使用制度的重要規(guī)范性文件，該通知規(guī)定：土地使用權(quán)有償出讓收入的40%上繳中央財政，60%留歸地方財政，主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)，�？顚Ｓ�。1990年5月19日，國務院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，是具體執(zhí)行我國《土地管理法》的重要法規(guī)，其頒布和實施有力地促進了城鄉(xiāng)建設(shè)和國民經(jīng)濟的發(fā)展。

　　3、制度完善階段（與國有土地使用權(quán)相關(guān)的法律制度的確立）

　　市場經(jīng)濟的大潮，帶動了土地使用制度的改革，在禁止轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，堅持土地社會主義公有制的前提下，土地使用權(quán)當然就成為我國土地法律制度的核心內(nèi)容。為培育和發(fā)展土地使用權(quán)市場，1994年7月頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》，它使國有土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓制度不但在內(nèi)容上得到了一定的完善，而且在法律形式及其效力上得到較大程度的提升。1998年8月修訂的《土地管理法》再次以法律形式對國有土地的有償使用作出了更為廣義的規(guī)定，主要表現(xiàn)為國有土地有償使用方式的多樣性（見該法第五十四條、第五十五條第一款規(guī)定）。這兩部法律的頒布、實施，確立了我國現(xiàn)行土地使用制度的基本法律框架。土地有償使用制度的確立，使土地作為生產(chǎn)資料的基本要素恢復了長期被湮沒的經(jīng)濟地位；土地使用權(quán)進入市場流動的新機制的建立，使土地資源通過市場配置得到了更為合理的開發(fā)和集約利用，從客觀上滿足了我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的需要。

　　值得一提的是，我國于1993年在某些股份制試點企業(yè)開始了國有土地租賃的實踐 ，并在1998年3月實行的《國有企業(yè)改革中劃撥國有土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第三條中對國有土地租賃作了一些具體規(guī)定。同年12月《土地管理法實施條例》第二十九條規(guī)定：“國有土地有償使用的方式包括：……；國有土地租賃；……”，給國有土地有償使用提供了更廣闊的法律空間。

　　與此同時，國家還頒布了如1993年《公司法》、1995年《擔保法》、1998年《合同法》、1999年《招標投標法》、1996年《拍賣法》等一系列涉及國有土地使用權(quán)市場的相關(guān)法律。目前，我國的國有土地有償使用法律制度正處于不斷完善的階段。