關(guān)于“十二五”農村公路建設的指導意見(jiàn)

各省、自治區、直轄市、新疆生產(chǎn)建設兵團交通運輸廳（局、委），天津市市政公路管理局：

　　為加強“十二五”時(shí)期全國農村公路建設工作，進(jìn)一步提升建設能力和發(fā)展質(zhì)量，更好服務(wù)于農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，根據《交通運輸“十二五”發(fā)展規劃》，現對“十二五”時(shí)期全國農村公路建設提出如下指導意見(jiàn)。

　　一、重要意義

　　農村公路是廣大農村地區生產(chǎn)生活的先導性、基礎性、服務(wù)性設施，是我國公路網(wǎng)的主要組成部分。經(jīng)過(guò)“十一五”時(shí)期的快速發(fā)展，我國農村公路總量不斷攀升，結構持續優(yōu)化，管理不斷加強，服務(wù)能力顯著(zhù)提升，在農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中發(fā)揮了重要支撐作用。但同時(shí)，也存在發(fā)展不均衡、附屬設施不完善、建設能力和管理水平亟待提升等問(wèn)題。“十二五”時(shí)期國家將推進(jìn)農業(yè)現代化，加快社會(huì )主義新農村建設，對農村公路交通基礎設施提出了新要求。加強“十二五”時(shí)期農村公路建設，提高建設管理能力，既是農村公路轉變發(fā)展方式、實(shí)現又好又快發(fā)展的客觀(guān)要求，也是交通運輸行業(yè)支持農業(yè)現代化、加快社會(huì )主義新農村建設的重要舉措。

　　二、指導思想、基本原則、發(fā)展目標和建設重點(diǎn)

　　（一）指導思想。

　　深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，服務(wù)于農民群眾便捷出行，服務(wù)于農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。按照“擴大成果、完善設施、提升能力、統籌城鄉”的基本要求，深化前期工作，提升建設能力，消除薄弱環(huán)節，提高發(fā)展質(zhì)量，構筑安全、耐久、便捷、暢通的農村公路網(wǎng)絡(luò )。

　　（二）基本原則。

　　--堅持政府主導，社會(huì )參與。強化地方政府在農村公路建設中的主體地位和導向作用，健全農村公路作為政府公共服務(wù)的工作運行機制和責任考核體系，加大公共財政投入。鼓勵引導全社會(huì )參與，調動(dòng)激發(fā)農民群眾的積極性和創(chuàng )造力，繼續保持和營(yíng)造有利于農村公路發(fā)展的社會(huì )環(huán)境。

　　--堅持統籌兼顧，協(xié)調發(fā)展。統籌區域發(fā)展，資金、政策向薄弱地區傾斜，縮小地區差別。統籌城鄉發(fā)展，路網(wǎng)形成與城鄉輻射功能相結合，加快城鄉交通一體化進(jìn)程。健全農村公路協(xié)調發(fā)展機制，在協(xié)調中促發(fā)展，在發(fā)展中促協(xié)調。

　　--堅持以人為本，惠及民生。加快構筑結構合理、功能完善的農村公路網(wǎng)絡(luò )，提供安全、耐久、便捷、暢通的農村交通保障條件，為廣大農村地區提供更廣泛、更完善的公路交通服務(wù)。加大安全設施投入，改善安全狀況，讓人民群眾走上安全路、放心路。

　　--堅持實(shí)事求是，因地制宜。合理制定發(fā)展目標，既立足實(shí)際，避免資源浪費，又堅持適度超前，滿(mǎn)足農村經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展的需要。綜合考慮當地經(jīng)濟社會(huì )需求和路網(wǎng)功能定位，因地制宜確定發(fā)展目標、路網(wǎng)規模、建設重點(diǎn)、技術(shù)標準，堅持發(fā)展與財力相統籌、速度與能力相匹配、需求與民意相結合。

　　--堅持深化改革，探索創(chuàng )新。探索完善適應新時(shí)期農村發(fā)展的公路建設模式，著(zhù)力健全符合農村公路特點(diǎn)的質(zhì)量保證體系和建設管理機制，完善有利于提高發(fā)展質(zhì)量和培育建設能力的政策措施，努力提高工程實(shí)體質(zhì)量和管理能力。注重典型示范，注重經(jīng)驗總結，以深化改革調整完善制度，以制度創(chuàng )新解決各種矛盾和問(wèn)題。

　　（三）發(fā)展目標。

　　--提高通達深度和通暢程度，增強網(wǎng)絡(luò )覆蓋能力。到“十二五”末，農村通行條件明顯改善，服務(wù)能力顯著(zhù)增強，基本形成結構合理、功能完善、安全便捷的農村公路網(wǎng)絡(luò )，農村公路總里程達到390萬(wàn)公里。

　　--提高建設管理能力，改善工程質(zhì)量狀況。到“十二五”末，農村公路建設體制更加完善，管理措施更加規范，制度體系更加健全，使用政府投資的農村公路項目質(zhì)量監督覆蓋率達到100%，工程實(shí)體總體合格率穩定在95%以上，縣道、鄉道建設項目?jì)?yōu)良率穩定在85%以上。

　　（四）建設重點(diǎn)。

　　--西部地區重點(diǎn)實(shí)施以鄉（鎮）、建制村通瀝青（水泥）路的通達、通暢工程。

　　--東中部地區重點(diǎn)實(shí)施縣道、鄉道改造和縣、鄉、村連通工程。

　　--實(shí)施危橋改造和渡改橋工程，基本完成縣道、鄉道中橋及以上現有危橋改造，在此基礎上啟動(dòng)村道中橋及以上危橋改造工程。

　　--完善安全保障等附屬設施，改善安全運行狀況。

　　三、政策措施

　　（一）注重源頭管理，優(yōu)化前期工作。

　　1.科學(xué)編制和實(shí)施規劃。農村公路區域規劃編制應綜合考慮國土資源的有效開(kāi)發(fā)和當地山、水、林、田的綜合治理，根據對農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要程度、資金供給、交通需求等因素，區分重點(diǎn)地區、一般地區，合理確定規劃目標和數量，防止因盲目追求規劃數量而導致建設資金的不足，影響耐久性。應與村鎮規劃和易地扶貧搬遷（生態(tài)移民）相結合，與小城鎮建設相結合，注重與其他路網(wǎng)和運輸方式的銜接互補。堅持統籌編制規劃、按輕重緩急實(shí)施，實(shí)施過(guò)程中應充分調查研究，對因村鎮規劃、農經(jīng)社情發(fā)生變化或其他特殊原因確需調整規劃的，在履行必要的審核程序后可作適度調整。規劃一經(jīng)確定，應保持嚴肅性和穩定性，嚴格執行。

　　2.加強計劃管理。充分發(fā)揮計劃調控作用，促進(jìn)農村公路建設均衡、協(xié)調發(fā)展。在項目計劃安排上，既要兼顧公平，重視農民群眾訴求，優(yōu)先安排未通公路地區的通達工程，加快實(shí)施對出行需求迫切、交通條件急需改善地區的項目，確保有一條出行通道，又要注重效益，優(yōu)先安排對區域經(jīng)濟促進(jìn)作用大、交通量增長(cháng)快的項目和斷頭路項目。要提高年度計劃管理水平，進(jìn)一步完善農村公路項目庫，做好項目排序和儲備，納入計劃的項目須符合規劃要求且能夠保證完成前期工作，并對社會(huì )公布。協(xié)調好項目實(shí)施與資金的關(guān)系，確保項目資金最大程度地滿(mǎn)足，最大程度地發(fā)揮效益。協(xié)調好農村客運站（亭）等配套設施建設和農村公路建成后的管理養護問(wèn)題，把管養工作作為年度計劃安排的重要依據，對管養主體不明確、管養責任不落實(shí)的地區應減少計劃項目安排和資金支持。

　　3.強化資金保障。完善以政府公共財政投入為主、多渠道籌措為輔、社會(huì )各界參與的資金籌措機制，中央補助資金應全額用于農村公路建設，嚴格用于備案的項目，不得挪作他用或分解使用。在中央加大支持力度的同時(shí)，地方要積極落實(shí)主體責任，同步加大財政投入。按照責權統一的原則，統籌項目計劃和資金安排，實(shí)現事權和財權統一、權利和責任匹配。推動(dòng)建立和完善多種方式籌資和資金多元化的機制，鼓勵地方投資實(shí)行獎補結合的政策，發(fā)揮補助資金的激勵杠桿作用，調動(dòng)地方的積極性。

　　（二）嚴格控制，提升建設能力和工程質(zhì)量。

　　1.合理確定建設標準。農村公路建設標準按照“因地制宜、實(shí)事求是、量力而行”的原則，結合農村地區生產(chǎn)生活、農業(yè)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)、客貨運輸、城鄉一體化建設等因素合理確定，對交通量增長(cháng)快的地區應適當考慮提高建設標準，預留發(fā)展空間。東中部地區縣道、重要的鄉道和西部地區的縣道新改建工程宜采用三級及以上公路標準，西部地區通鄉公路宜采用四級（雙車(chē)道）以上公路標準。通村油（水泥）路除受到地形、地質(zhì)等自然條件和經(jīng)濟條件限制外，應采用等級公路標準。

　　2.深化設計管理。農村公路設計應遵循“安全、實(shí)用、經(jīng)濟、環(huán)保、耐久”的原則，在具體技術(shù)指標選擇時(shí)，既要立足當前需要，又要考慮遠期改造升級的需要。要加強經(jīng)濟技術(shù)論證，禁止超越經(jīng)濟條件追求高指標和高標準，嚴格控制工程造價(jià)。交通安全、排水防護設施要與主體工程同步設計、同步實(shí)施，農村公路改造擴建應充分利用原有線(xiàn)位資源和道路設施，減少征地拆遷和土地占用。穿越場(chǎng)鎮、學(xué)校等人員、交通相對密集的路段，可適當增加路基、路面寬度，完善交通安全設施，提高安全性。橋涵等構造物宜采用施工簡(jiǎn)便、經(jīng)濟適用、適合養護的型式，提倡采用標準跨徑，路面結構應選擇當地耐久的材料。

　　3.規范招投標工作。符合法定招標條件的農村公路建設項目應當公開(kāi)招標，對采用施工圖一階段設計的簡(jiǎn)易項目可適當簡(jiǎn)化招標程序。為便于施工組織和減少招標工作量，對工程規模不大、技術(shù)相對簡(jiǎn)單的同區域或臨近項目，可采用多項目捆綁式招標。加強招投標監督指導和基層招標工作人員的業(yè)務(wù)培訓，各地可根據《公路工程標準施工招標文件》和《簡(jiǎn)明標準施工招標文件》編制符合當地實(shí)際的簡(jiǎn)易招標文件范本。對于由鄉（鎮）組織的農村公路招標活動(dòng)，縣級交通運輸主管部門(mén)可派人現場(chǎng)監督和指導。鼓勵在施工和監理單位中開(kāi)展“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”、“優(yōu)監優(yōu)酬”活動(dòng)，發(fā)揮激勵引導作用。

　　4. 嚴格建設管理。農村公路除規模較小的村道外，應按國家規定履行基本建設程序。要增強質(zhì)量意識，加強建設管理，完善質(zhì)量保證體系，落實(shí)參建單位責任。建設單位應具備與項目管理相適應的機構和人員，健全管理制度，加強組織協(xié)調，強化過(guò)程管控，促進(jìn)參建各方認真履約。施工和監理單位應配備必要的人員、機械設備和試驗檢測儀器，優(yōu)化施工組織和施工工藝，強化過(guò)程控制和中間驗收，確保施工質(zhì)量。要全面推行信用管理，加大對違法違規行為的查處，建立市場(chǎng)清退機制和“黑名單”制度。農村公路建設項目實(shí)行公示制度，工地現場(chǎng)應設置公告牌或采用媒體刊登等方式公布項目名稱(chēng)、責任單位、工程規模、建設工期、投資額等項目信息及舉報方式，接受社會(huì )監督。

　　5.鼓勵專(zhuān)業(yè)化施工。穩步提高農村公路機械化、專(zhuān)業(yè)化施工水平，加強技術(shù)、人員保障，推動(dòng)農村公路建設向精細化方向轉變。東中部地區農村公路和西部地區的縣道、鄉道建設應主要由專(zhuān)業(yè)化隊伍承擔，采用機械化方式施工。西部地區的通村油（水泥）路建設，除路基改建或簡(jiǎn)易的附屬工程可在技術(shù)人員指導下由當地村民實(shí)施外，也要逐步由專(zhuān)業(yè)隊伍實(shí)施。鼓勵農村公路路面和橋梁采用標準化方法施工，保證工程質(zhì)量和耐久性。認真實(shí)施工程質(zhì)量責任登記制度，落實(shí)崗位質(zhì)量責任，做到各工作環(huán)節、各分部工程有管理措施、技術(shù)要求和人員責任，使各工序銜接不斷檔、不缺位。重視安全生產(chǎn)工作，構筑安全管理網(wǎng)絡(luò )，落實(shí)崗位安全職責，增強防范意識，把安全生產(chǎn)工作抓實(shí)、抓好。

　　6.強化質(zhì)量監管。堅持和完善農村公路“政府監督，專(zhuān)群結合”的質(zhì)量監督模式，縣道、鄉道建設以交通運輸主管部門(mén)和質(zhì)量監督機構的政府監督為主，村道建設繼續堅持“專(zhuān)群結合”模式，在政府監督的基礎上發(fā)揮社會(huì )監督和群眾監督的作用，形成重點(diǎn)突出、控制有效、全面覆蓋的質(zhì)量監督機制。每個(gè)縣級單位宜建立或指定一個(gè)具有相應資格的工程試驗室，開(kāi)展工程質(zhì)量抽檢和檢驗評定工作，使質(zhì)量監督工作專(zhuān)業(yè)化、制度化、規范化。加強建設過(guò)程中的質(zhì)量監管，強化巡查和重點(diǎn)抽檢，嚴格原材料質(zhì)量控制，發(fā)現問(wèn)題及時(shí)整改。

　　7.加強項目驗收。農村公路建設項目交付使用前應履行驗收程序，驗收不合格的項目不得開(kāi)放交通。縣道和投資額較大的鄉道原則上按項目進(jìn)行驗收，其他項目可通過(guò)以鄉（鎮）為單位分批捆綁驗收，技術(shù)簡(jiǎn)單的小型農村公路項目可將交工驗收和竣工驗收合并進(jìn)行。地市級和縣級交通運輸主管部門(mén)應通過(guò)驗收工作認真總結項目建設的經(jīng)驗和不足，落實(shí)管養主體和責任。驗收不合格的項目應責令整改。技術(shù)簡(jiǎn)單的小型農村公路項目的具體標準由省級交通運輸主管部門(mén)結合本地情況研究提出。

　　（三）消除薄弱環(huán)節，提高服務(wù)能力。

　　1.推進(jìn)危橋改造和渡改橋、渡口改造工程。加大農村公路危橋改造、渡改橋、渡口改造的實(shí)施力度，逐步減少危橋數量。加強橋梁巡查，及時(shí)更新病危橋梁數據庫，對仍具有一定使用能力但受制于資金等因素暫時(shí)不能改造的，應進(jìn)行技術(shù)檢測評估并采取加固措施。科學(xué)實(shí)施渡改橋、渡口改造工程，統籌考慮，優(yōu)先改造有安全隱患和交通流量大的渡口，努力解決農村水網(wǎng)地區、江河兩岸和島嶼居民的過(guò)渡難和渡運安全問(wèn)題。

　　2.完善農村公路安保等附屬設施。新改建農村公路應根據需要同步實(shí)施安保等附屬設施。已建成的農村公路應按照“安全、有效、經(jīng)濟、實(shí)用”的原則，逐步完善安保等附屬設施，實(shí)施前應科學(xué)分析，認真排查安全隱患點(diǎn)，按照輕重緩急的順序分期分批整治。總結推廣既有的安保等附屬工程建設經(jīng)驗，鼓勵探索既能夠節約成本又能有效解決問(wèn)題的新方法，使有限資金發(fā)揮最大效益，提升安全防護水平。鼓勵有條件的地區實(shí)施農村公路綠化工程。

　　3.加強地質(zhì)災害防治。高度重視地質(zhì)災害防治工作，加強災害易發(fā)地區農村公路的環(huán)境特點(diǎn)分析，制定符合實(shí)際的防治標準和技術(shù)指南，加大防護、排水等設施建設，加強組織搶修和保通工作，提高農村公路基礎設施防災抗災能力。

　　（四）堅持科學(xué)發(fā)展，提高發(fā)展質(zhì)量。

　　1.重視節約資源和環(huán)境保護。農村公路建設應貫徹集約節約用地的要求，盡可能利用原有路基，避讓基本農田和經(jīng)濟作物區。積極采用符合當地實(shí)際的路面結構型式，科學(xué)選擇筑路材料，注重與沿線(xiàn)環(huán)境和農田水利設施的協(xié)調。山區農村公路建設要做好生態(tài)保護和水土保持工作，加強排水和防護設施建設，避免大挖大填、擾動(dòng)山體、破壞植被。

　　2.強化技術(shù)支撐保障。加強農村公路宏觀(guān)政策、戰略規劃、法規制度、標準體系的研究，及時(shí)總結建設經(jīng)驗，歸集工作亮點(diǎn)，把行之有效的做法上升為規章制度或標準規范。發(fā)揮科學(xué)技術(shù)對農村公路發(fā)展的支撐作用，注重新工藝、新材料、新技術(shù)的推廣和普及應用，提高農村公路建設技術(shù)含量。加強基層人才的培養和專(zhuān)業(yè)技能培訓，提高一線(xiàn)人員的業(yè)務(wù)素養和責任心，帶動(dòng)整體素質(zhì)提高。

　　3.切實(shí)維護農民利益。農村公路建設資金應主要由公共財政解決，避免增加鄉村債務(wù)和農民負擔，規范使用“一事一議”政策，充分尊重農民群眾意愿，不強制參與建設。農村公路立項、計劃、實(shí)施等工作要廣泛征求農民意見(jiàn)，使農村公路適合農村地區，貼近農民需求。工程建設中應盡可能使用當地勞動(dòng)力和運輸工具，增加農民收入。農村公路建設不得拖欠工程款和農民工工資。

　　四、保障措施

　　（一）強化組織領(lǐng)導。積極爭取地方人民政府和有關(guān)部門(mén)支持，構建由地方人民政府領(lǐng)導、交通運輸部門(mén)牽頭、有關(guān)部門(mén)參與的農村公路聯(lián)合發(fā)展機制。加強對農村公路建設的組織領(lǐng)導，縣級地方人民政府要將其納入政府目標考核，各地交通運輸部門(mén)要納入單位績(jì)效考核，以效能推動(dòng)農村公路建設的規范化、標準化。要逐級分解建設目標，完善工作制度，落實(shí)相關(guān)執行機構和人員，細化責任，建立以單位和個(gè)人為責任主體的考核體系，形成管理硬約束和良性循環(huán)。

　　（二）強化指導協(xié)調。要按照職責分工，明確發(fā)展重點(diǎn)，制定和完善相關(guān)政策措施，加強對本地區農村公路建設情況的跟蹤分析和調查研究，重視發(fā)展差異性，做好分類(lèi)指導和示范引導。要加強業(yè)務(wù)指導，通過(guò)組織培訓班、發(fā)放技術(shù)指南、實(shí)地技術(shù)指導等方式，培養基層人才，普及基本常識，幫助基層和農村解決建設中的技術(shù)難題，提高工作水平。

　　（三）強化宣傳引導。農村公路建設離不開(kāi)廣大人民群眾的理解和支持，省級交通運輸主管部門(mén)應在政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站開(kāi)辟農村公路專(zhuān)欄，重點(diǎn)報道本地區農村公路工作動(dòng)態(tài)，宣傳先進(jìn)經(jīng)驗，加強政策引導。各地要充分利用新聞媒體、宣傳橫幅、村務(wù)公告等，通過(guò)集中宣傳、專(zhuān)題報道的方式，分階段、有重點(diǎn)地宣傳農村公路，讓基層政府、社會(huì )各界和農民群眾了解農村公路發(fā)展的重要性和有關(guān)政策措施，營(yíng)造全社會(huì )關(guān)心、支持農村公路建設的良好氛圍。

　　（四）強化監督檢查。各省級交通運輸主管部門(mén)應建立健全農村公路建設考核監督機制，加強信息溝通和協(xié)調，定期對農村公路年度建設目標完成情況、實(shí)體質(zhì)量及實(shí)施效果等進(jìn)行綜合督查，重點(diǎn)督查農村公路項目在質(zhì)量、安全、資金、廉政等方面的制度執行情況，及時(shí)協(xié)調解決問(wèn)題。要構建多層次的監督體系，采取明查暗訪(fǎng)、重點(diǎn)督辦、公示舉報等方式，加大農村公路建設的監督檢查力度，使監督檢查常態(tài)化。

　　“十二五”時(shí)期農村公路建設工作任務(wù)艱巨，責任重大，各地交通運輸主管部門(mén)要加強組織領(lǐng)導，認真履行職責，制定具體的工作目標和措施，狠抓落實(shí)，推動(dòng)“十二五”時(shí)期農村公路建設再上新臺階。各地在農村公路建設中的意見(jiàn)和建議，請及時(shí)報部。

　　中華人民共和國交通運輸部（章）
　　二〇一一年十二月五日