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1、項目概況

天津市塘沽區(qū)總面積687.7平方公里，已開展控制性詳細(xì)規(guī)劃編 制地區(qū)面積為221.8平方公里。核心城區(qū)基本實線控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋，正處于申報審批階段。

根據(jù)《濱海新區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制要求》，控制性詳細(xì)規(guī)劃成果分為兩部分：第一部分包括文本、圖則和說明書；第二部分包括管理細(xì)則和管理圖則。從編制內(nèi)容和深度來看，基本上和傳統(tǒng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制要求相當(dāng)。主要差別在于為了便于規(guī)劃管理，增加了管理細(xì)則和管理圖則的內(nèi)容，作為天津市城市規(guī)劃行政主管部門的管理文件。

2、控制性詳細(xì)規(guī)劃實施細(xì)則的必要性

塘沽區(qū)規(guī)劃局在于家堡控制性詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃編制完成的基礎(chǔ)上，針對該地區(qū)編制了控制性詳細(xì)規(guī)劃實施細(xì)則，以指導(dǎo)下一步的規(guī)劃管理工作?？梢哉f，實施細(xì)則是快速發(fā)展時期直面規(guī)劃管理需求的一次制度創(chuàng)新。但是，于家堡地區(qū)是濱海新區(qū)重點打造的cbd，于家堡的功能定位和戰(zhàn)略意義較高，政府在城市規(guī)劃、城市設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施投入方面，力度都很大。加上該地區(qū)仍為未開發(fā)地區(qū)，一期工程計劃由政府主導(dǎo)開發(fā)，實施細(xì)則中對開發(fā)強(qiáng)度、城市空間等各方面指標(biāo)的控制與市場訴求之間的關(guān)系還沒有顯現(xiàn)出來，因此，于家堡實施細(xì)則編制模式的實踐性和推廣性是有待進(jìn)一步檢驗的。此外，實施細(xì)則制度本身也有待進(jìn)一步規(guī)范化。

3、控制性詳細(xì)規(guī)劃實施細(xì)則制度探討

通過對塘沽區(qū)實施細(xì)則的必要性分析，要做好塘沽區(qū)的控制性實施細(xì)則制度與計劃，應(yīng)注意以下幾方面的問題：

3.1實施細(xì)則的定位

實施細(xì)則的定位，需要從目的和法律地位兩個方面分析。從目的來看，實施細(xì)則主要是為規(guī)劃管理提供服務(wù)的，作為規(guī)劃管理的依據(jù)性文件，強(qiáng)調(diào)剛性的同時，更多強(qiáng)調(diào)其彈性和靈活性。從法律地位的角度看，需要有一定的權(quán)威性，以作為約束市場行為的籌碼，同時需要有一定的靈活性，以適應(yīng)千變?nèi)f化的市場需求，因此，作為規(guī)劃局內(nèi)部操作的文件，就可滿足權(quán)威性和靈活性兩個方面的需求。

綜上分析，建議將實施細(xì)則定位為：以控制性詳細(xì)規(guī)劃為指導(dǎo)，綜合相關(guān)專項規(guī)劃的專門性要求，作為控制性詳細(xì)規(guī)劃的補(bǔ)充，為精細(xì)化規(guī)劃管理提供標(biāo)準(zhǔn)化依據(jù)的局內(nèi)部操作圖則。

關(guān)鍵是要解決三個方面的問題：一是處理好靈活性和依據(jù)性的關(guān)系；二是滿足內(nèi)容繁多和使用簡便的要求；三是處理好近期急迫需求和遠(yuǎn)期完整體系構(gòu)建的關(guān)系。其核心原則是“合理引導(dǎo)，做到有據(jù)可依；提高效率，做到井井有條”。

3.2 確定工作邊界

確定工作邊界，是確立實施細(xì)則制度的關(guān)鍵。對實施細(xì)則而言，根據(jù)上位規(guī)劃編制情況的不同，實施細(xì)則的編制工作可以是整合相關(guān)規(guī)劃，也可看作是在原有規(guī)劃基礎(chǔ)上補(bǔ)充新內(nèi)容。整合相關(guān)規(guī)劃，即是控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計、專項規(guī)劃等上位規(guī)劃都編制完成后，通過實施細(xì)則的編制進(jìn)行整合表達(dá)。補(bǔ)充新內(nèi)容，即在控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上增加城市設(shè)計和專項內(nèi)容，或是協(xié)調(diào)上位規(guī)劃。

3.3編制覆蓋范圍

從長遠(yuǎn)來看，實施細(xì)則可以做到全覆蓋，以更有效和精細(xì)化引導(dǎo)城市建設(shè)。但是由于種種原因，近期不宜也難以做到實施細(xì)則全覆蓋，建議結(jié)合近期建設(shè)重點優(yōu)先開展實施細(xì)則編制工作，再循序漸進(jìn)逐步覆蓋和深化。主要原因有以下幾個方面：

（1）塘沽區(qū)目前仍處于項目帶動發(fā)展的階段，招商引資是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任。這更多是空間資源適應(yīng)項目的過程。因此過于精細(xì)的對所有城市空間進(jìn)行控制，將缺乏彈性和靈活性，很難適應(yīng)市場需要。從提高城市競爭力，凸顯城市特色的角度考慮，在快速發(fā)展時期應(yīng)重點對近期建設(shè)重點地區(qū)和城市更新地區(qū)進(jìn)行精細(xì)化控制。

（2）城市規(guī)劃作為指導(dǎo)城市建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，其編制和實施過程是一個循序漸進(jìn)、逐步覆蓋細(xì)化的過程，實施細(xì)則也不例外。在有限的人力和財力的情況下，應(yīng)優(yōu)先保障重點地區(qū)和有市場需求地區(qū)的精細(xì)化規(guī)劃引導(dǎo)，一般地區(qū)可通過已全覆蓋的控制性詳細(xì)規(guī)劃成果進(jìn)行實現(xiàn)。

（3）實施細(xì)則最終是否要實現(xiàn)全覆蓋，取決于政府對規(guī)劃區(qū)的控制力度?？刂瞥晒蓾M足規(guī)劃管理的一般性要求，編制實施細(xì)則可理解為市政府精細(xì)化引導(dǎo)和控制空間資源開發(fā)的一種途徑或手段，完全取決于控制的訴求和力度，見圖2。

3.3 編制時機(jī)的選擇

一般來說，規(guī)劃的編制同樣要做好編制計劃，以更好地和其他規(guī)劃編制工作之間的協(xié)調(diào)，以及更好地配合城市發(fā)展設(shè)想和建設(shè)計劃。鑒于前文提到的兩種實施細(xì)則的工作邊界，編制條件和內(nèi)涵的不同導(dǎo)致其啟動時機(jī)也會有所差異。對于整合規(guī)劃和協(xié)調(diào)規(guī)劃為主的實施細(xì)則，宜結(jié)合城市近期建設(shè)重點地區(qū)按計劃編制。對于應(yīng)對市場需求需要增設(shè)城市設(shè)計、專項規(guī)劃內(nèi)容或者金地土地規(guī)劃方案細(xì)化或調(diào)整的實施細(xì)則，宜按照實際的市場需求靈活編制。

3.4 控制最小單元和編制范圍設(shè)定

由于實施細(xì)則是以整合上位規(guī)劃為主，其指標(biāo)控制的最小單元也應(yīng)和上位規(guī)劃的指標(biāo)控制單元一致。控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計和專項規(guī)劃等上位規(guī)劃的指標(biāo)控制最小單元一般為功能產(chǎn)權(quán)地塊，因此，實施細(xì)則的指標(biāo)控制最小單元建議為功能產(chǎn)權(quán)地塊。

上位規(guī)劃的規(guī)劃范圍，則是多樣化的?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃和市政專項等一般是以道路或自然邊界圍合而成，而城市設(shè)計的規(guī)劃范圍有重點地區(qū)、也有按行政區(qū)劃范圍的。加上城市近期建設(shè)重點地區(qū)的劃分，多以土地資源和用地功能為劃定依據(jù)，和控制性詳細(xì)規(guī)劃的范圍不一定吻合。因此，建議實施細(xì)則的編制范圍可根據(jù)實際需求進(jìn)行劃定，但不宜小于一個城市支路圍合的街坊。

3.5 注重動態(tài)更新

實施細(xì)則作為規(guī)劃管理重要依據(jù)，其成果的時效性和準(zhǔn)確性是至關(guān)重要的一環(huán)。因此，實施細(xì)則的動態(tài)更新和成果維護(hù)，將成為提高規(guī)劃管理效率的必由之路。

本次研究借鑒深圳、廣州等城市的規(guī)劃管理經(jīng)驗，建議將實施細(xì)則的動態(tài)更新，理解為兩個方面，包括自身成果的更新和對上位規(guī)劃的反饋。一方面，從程序和成果維護(hù)規(guī)則設(shè)定解決實施細(xì)則自身的更新，包括順應(yīng)市場需求作出的規(guī)劃內(nèi)容的調(diào)整和控制內(nèi)容的增減。另一方面，通過程序設(shè)定在適當(dāng)?shù)臅r候提請上位規(guī)劃調(diào)整。

3.6 做好管理流程

從編制計劃、委托、編制、審查、審批、實施、修改、維護(hù)八個環(huán)節(jié)對實施細(xì)則管理流程進(jìn)行明確的規(guī)定。由于工作邊界不同，審查的重點也不同，所以針對不同工作邊界的實施細(xì)則，其相應(yīng)的審批程序也有所不同。

4、結(jié)束語

總之，控制性詳細(xì)規(guī)劃作為實施城市總體規(guī)劃與戰(zhàn)略規(guī)劃的工具，是落實城市近期發(fā)展重點的手段，是保護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)、維護(hù)城市運營、保障民生的依據(jù)。而實施細(xì)則作為規(guī)劃管理的重要依據(jù)之一，更多地考慮城市設(shè)計、地下空間利用等元素的細(xì)化控制以及解決提高規(guī)劃管理工作效率問題，從而滿足多變的市場需求。