我國人口眾多而可利用的國土面積相對有限，在此背景下，大力開展土地開發(fā)、土地整理工作，增加可利用土地數(shù)量成為時代的必然要求。我國土地后備資源并不豐富，而且生態(tài)環(huán)境較為惡劣，土地開發(fā)前景不容樂觀，土地整理成為增加可利用土地面積的有效途徑。新修訂的《土地管理法》規(guī)定：“國家鼓勵土地整理”，依據(jù)《土地管理法》，土地整理是指在一定區(qū)域，按照土地利用總體規(guī)劃，合理組織土地利用方式，對田、水、路、林、村等進行綜合整治，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與生態(tài)環(huán)境。顯而易見，開展土地整理必然產(chǎn)生對農(nóng)村土地所有權的客體與土地所有權能的約束與限制。目前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)力水平仍較低，土地依然是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，能否調(diào)整好土地整理所涉及到的方方面面的利益關系，成為保持農(nóng)村穩(wěn)定，促進土地整理工作順利開展的關鍵。本文試圖就亟待解決的有關法律問題做以下探討。

　　一、土地整理涉及的主要法律問題

　　1.1“授權性法律規(guī)范”與“義務性法律規(guī)范”的矛盾依照法學原理，法律規(guī)范分為行為人有權自己做出某種行為的權性法律規(guī)范與要求行為人應當從事或不得從事某種行為義務性法律規(guī)范兩類。明確土地整理法律規(guī)范的類型，是確定土地整理采用國家強制執(zhí)行，或者采用利益驅動以引導發(fā)展的方式的關鍵。我國《土地管理法》規(guī)定“國家鼓勵土地整理。

　　縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生存環(huán)境�！皬奈淖直硎錾峡矗�一方面規(guī)定”國家鼓勵土地整理“，似乎應屬于授權性法律規(guī)范，另一方面規(guī)定縣鄉(xiāng)政府應當組織土地整理工作，應屬于義務性法律規(guī)范，兩者之間存在顯而易見的矛盾，明確確定該法律規(guī)范的性質(zhì)，是決定如何開展土地整理工作方式的法律依據(jù)。

　　筆者認為土地整理法律規(guī)范是“法律社會化”的體現(xiàn)，是授權性法律規(guī)范。

　　其一、土地整理法律規(guī)范不是義務性法律規(guī)范。土地管理法規(guī)定的“土地整理義務”不能說是真正法律意義的義務。法學所稱“義務”是指法律對某種行為的限制與約束，任何義務都與違反義務的法律責任相聯(lián)系，義務總是與某種不利的或一般來說人們不希望發(fā)生的后果歸結相連，如剝奪生命、財產(chǎn)、自由等處罰。不產(chǎn)生對其不利后果的義務，是空洞的義務，在實踐上缺乏可操作性。我國土地管理法雖然規(guī)定了縣鄉(xiāng)政府應當組織土地整理工作，但沒有規(guī)定不開展土地整理的法律責任，顯然不能成為真正法律意義的義務。

　　其二、從保護土地所有者權益出發(fā)，實施土地整理只能是授權性法律行為。

　　依照我國憲法和土地管理法，農(nóng)村土地主要由村民小組集體、村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體擁有。按照民法原理，農(nóng)民集體所擁有的土地所有權是最安全物權，包含對土地占有、使用、收益與處分的全部權能，具有絕對性與排他性，非經(jīng)法定理由不得被變更、終止。據(jù)有關資料顯示，我國土地整理工作主要采取田塊歸并、溝渠調(diào)整、道路建設、村莊合并、土地保護、流域治理以及景觀維護等方式。顯而易見，開展土地整理必然調(diào)整農(nóng)村集體土地所有權的客體，約束與限制土地所有者的占有、使用、收益和處分權能。當代社會中，這種對農(nóng)村集體土地所有權的約束，是公共利益對所有物權的限制，是“法律社會化”的表現(xiàn)，符合民法發(fā)展的基本趨勢。但這種限制僅僅是在尊重所有權的基礎上，并且只有通過法律才能實現(xiàn)的。也就是說對土地所有權的限制應當是在尊重土地所有物權的排他效力與絕對效力基礎之上。所以開展土地整理工作只能是通過建立利益驅動機制，引導農(nóng)民集體自發(fā)進行，土地整理法律規(guī)范只能是授權性法律規(guī)范。

　　1.2土地整理工作的開展勢必會帶來土地所有權客體，地塊的調(diào)整，正確處理由此帶來的利益關系，是促進土地整理工作發(fā)展的當務之急

　　我國憲法與土地管理法規(guī)定，作為土地整理對象的農(nóng)村土地，其所有權主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組集體三種形式，對農(nóng)村土地進行整理顯而易見涉及到對不同土地所有權人的所有權客體進行調(diào)整。

　　在我國目前集體所有權主體虛位，農(nóng)村基層民主政治建設尚不健全的情況下，土地整理工作的開展難免會帶來一系列問題。

　　目前，農(nóng)村地區(qū)普遍存在著以行政管理權代替土地財產(chǎn)所有權，隨意調(diào)整農(nóng)村土地、干涉農(nóng)戶生產(chǎn)自主權現(xiàn)象。集體所有權按其本來含義應當是全體集體成員共同所有。我國憲法規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家的以外，屬于集體所有�！钡�“農(nóng)民集體”的具體涵義法律并無詳細的規(guī)定。土地管理法規(guī)定“村農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組經(jīng)營、管理�！庇赊r(nóng)民集體經(jīng)濟組織進行管理符合法理，但現(xiàn)實情況是，由于大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織已經(jīng)解體或名存實亡，農(nóng)民缺乏行使集體所有權的組織和程序。這種情況下，依據(jù)土地管理法農(nóng)村土地所有權主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有、村民小組集體所有三種形式，分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民小組行使管理經(jīng)營權利，在村民自治制度尚未健全的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意調(diào)撥村的土地或村隨意調(diào)撥組的土地等，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村侵占、挪用被征用土地農(nóng)民集體的土地補償費的現(xiàn)象較為普遍。土地整理所帶來的耕地有效面積的增加，在進行土地權屬調(diào)整時以行政管理權來調(diào)整土地顯然會不同程度地存在。

　　土地承包經(jīng)營權是通過集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶家庭簽訂經(jīng)濟合同的形式，把土地承包給農(nóng)戶具體經(jīng)營，以合同的形式確定雙方的責、權、利關系，農(nóng)戶籍以獲得的土地經(jīng)營權利。這一制度實現(xiàn)了所有權與經(jīng)營權的分離，擴大了農(nóng)村集體土地的農(nóng)民經(jīng)營自主權，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，極大地促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。但是由于土地承包經(jīng)營采取合同的形式，而且沒有農(nóng)村土地經(jīng)營的專門法規(guī)，雖然黨和政府經(jīng)常宣布延長土地承包經(jīng)營合同期限的政策，并且土地管理法也明確規(guī)定了土地承包期限，某些基層干部由于沒有專門法律法規(guī)的規(guī)范約束，頻繁變更土地承包經(jīng)營合同，甚至不訂立合同，動輒以收回合同承包經(jīng)營權懲罰農(nóng)民，謀取私利，農(nóng)民常常擔心承包土地的變化，不愿加大對土地的投入。在有些地方在農(nóng)民的承包土地以外，還留有相當數(shù)量的超過國家規(guī)定比例的“機動地”，由鄉(xiāng)、村干部支配。這種隨意變更或根本不訂立承包合同的方式在某些地區(qū)十分普遍，成為向農(nóng)民征收高額稅費的手段，侵犯農(nóng)民權益，影響十分惡劣。

　　由此可見，開展土地整理工作，難免存在著以行政管理權替代土地所有權，強制開展土地整理、強行調(diào)整地塊的情況。

　　二、進一步推進土地整理工作的建議

　　針對以上問題，建議盡快制定專門的土地整理法規(guī)或行政規(guī)章，筆者認為在此法規(guī)中應包含以下內(nèi)容：

　　2.1轉變政府職能，建立土地整理工作的利益驅動機制，促進土地整理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

　　通過分析可見，推動土地整理工作不能采取行政強制措施，當務之急是建立土地整理的利益驅動機制，以有效促進土地整理工作的順利開展。此項要求已經(jīng)得到了國家的高度重視，國土資源部先后出臺了耕地總量動態(tài)平衡保護目標責任制，土地整理數(shù)量與建設用地指標置換政策，建立土地整理項目示范區(qū)的典型帶動作用等一系列方針政策，推動了全國土地整理工作的順利開展。

　　但應當指出土地整理工作的利益驅動機制應當包含兩方面因素，其一是調(diào)動地方政府開展土地整理的積極性；其二是調(diào)動土地所有權主體？？農(nóng)民集體開展土地整理的積極性。前者是治標之策，后者才為治本之途。建議土地整理法規(guī)為土地所有者設定有利因素，調(diào)動農(nóng)民集體及至農(nóng)戶開展土地整理的積極性。

　　2.2加快農(nóng)村土地確權登記工作，完善農(nóng)村基層民主建設推進村民自治，以地位平等、意思自治的民法原則解決土地整理帶來的土地權屬調(diào)整

　�。�1）依照土地管理法和國家有關土地承包的方針政策，加強農(nóng)村土地管理工作，確認、規(guī)范農(nóng)村土地集體所有權。結合農(nóng)村的實際，在保持農(nóng)村穩(wěn)定的前提下，尊重農(nóng)村土地經(jīng)營現(xiàn)狀，依法確認不同地塊的所有權主體，加快土地的確權登記工作，為土地整理工作的開展奠定基礎。

　　對本集體所有的土地應依照國家土地承包的方針政策，由本集體成員民主決策承包給本集體的成員（或本集體外的承包人），簽訂土地承包合同，約定合同雙方的權利與義務關系，合同的存續(xù)期間應為30年。為人口變動而保留的“機動地”，應嚴格限制在規(guī)定的比例內(nèi)。在有條件的地區(qū)實行“增人不增地，減人不減地”的政策。推行村民自治，農(nóng)村基層干部的行為建立民主決策機制，明確土地承包經(jīng)營的發(fā)包人與承包人的權利與義務，保護農(nóng)民利益。

　　在土地調(diào)整過程中，盡量做到農(nóng)戶所承包的土地能連成一片，以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平和勞動生產(chǎn)率的提高，為農(nóng)田基本建設、農(nóng)村土地整理工作創(chuàng)造條件。

　�。�2）明確土地所有權主體的法律地位完全平等

　　行政管理權不能替代土地所有權，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組等土地所有權主體相互獨立，不能隨意用行政命令變更土地界限，調(diào)整土地所有權客體。

　　基層政府組織開展土地整理，調(diào)整田塊工作時，應當以相對獨立的中間人的身份，組織田塊所有者進行平等協(xié)商，杜絕以行政命令強行調(diào)整地塊。加強農(nóng)村村民自治制度建設，發(fā)揮村民管理本村事務的民主權利，參加地塊調(diào)整的村或村民小組的代表應當真正代表集體意志。

　　為使村民對抗行政權利對土地所有權、土地承包經(jīng)營權的妨害，有法律上的依據(jù)，建議國家在即將制定的物權法中創(chuàng)設農(nóng)地使用權，或制定農(nóng)村土地經(jīng)營法，對土地的承包經(jīng)營權給予物權的確認，創(chuàng)設農(nóng)地使用權。在農(nóng)地使用權獲得法律上的物權地位以后，土地承包經(jīng)營合同仍可以存在，由集體土地使用權人與承包耕作者之間訂立承包經(jīng)營合同，該合同成為土地租賃經(jīng)營的一種特殊形式，承包者可以是本地居民，也可以是非本地居民，從而促進土地流轉，提高土地利用效率，促進當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

　　總之，制定專門的法律法規(guī)以設定土地整理利益驅動機制、保護土地所有者權益，是促進土地整理工作順利開展、維護農(nóng)村穩(wěn)定、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的必由之路。